1. Tổng quan và bối cảnh lịch sử quy định về giá đất

Bộ Nông nghiệp và Môi trường đang lấy ý kiến về tờ trình dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai 2024. Những nội dung về giá đất trong dự thảo đã đánh dấu bước ngoặt lớn về tư duy so với các quy định của Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 và cả Luật Đất đai 2024 mới có hiệu lực từ ngày 1/8/2024.

Theo Điều 53 Hiến pháp: Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.

Dự thảo sửa đổi Luật Đất đai 2024 được kỳ vọng sẽ giải quyết triệt để "bài toán" giá đất. Ảnh: Lê Toàn

Theo Điều 1 Luật Đất đai 2024, Luật này quy định về chế độ sở hữu đất đai, quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai, chế độ quản lý và sử dụng đất đai, quyền và nghĩa vụ của công dân, người sử dụng đất đối với đất đai thuộc lãnh thổ của nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Theo Điều 12 của Luật Đất đai năm 1993, lần đầu tiên quy định về "khung giá các loại đất" được đề cập và cụ thể hóa tại Nghị định 87-CP của Chính phủ có hiệu lực từ ngày 17/8/1994. Đến Luật Đất đai 2003 vẫn chưa có định nghĩa cụ thể về tên gọi của bảng giá đất. Các quy định về giá đất chỉ tập trung vào giá đất trong khung giá đất được ban hành hàng năm. 

Danh từ “bảng giá đất” chính thức được tách riêng với khung giá đất tại Điều 113 và Điều 114 Luật Đất đai 2013. Theo đó, bảng giá đất được xây dựng định kỳ 5 năm một lần vào ngày 1/1 của năm đầu kỳ. 

Theo Luật này, lần đầu tiên quy định tên gọi chung là "giá đất cụ thể" gọi cho hoạt động định giá theo các phương pháp định giá đất đã được Chính phủ quy định áp dụng cho một số trường hợp xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai theo thông tin quy hoạch và/hoặc hiện trạng sử dụng đất tại thời điểm cụ thể, khác với các trường hợp áp dụng giá đất tại bảng giá đất theo vùng, tuyến đường, khu vực. 

Ngoài ra, Luật cũng đã chuyển chức năng quản lý giá đất từ Bộ Tài chính sang cho Bộ Tài nguyên và Môi trường (nay là Bộ Nông nghiệp và Môi trường).

2. Định nghĩa và sự khác biệt giữa các thuật ngữ về giá đất

Để bạn đọc tiện tìm hiểu về giá đất, xin tóm tắt về mục đích, ý nghĩa và sự khác biệt của các thuật ngữ về giá đất như sau:

Khung giá đất: Khung giá đất là bảng giới hạn giá tối thiểu và tối đa cho từng loại đất (như đất ở, đất nông nghiệp, đất thương mại dịch vụ...) tại các vùng kinh tế - xã hội, loại đô thị, loại đất hoặc khu vực nhất định do Chính phủ quy định. Mục đích là tạo ra một khuôn khổ chung về giá đất trên toàn quốc; Kiểm soát, ngăn chặn tình trạng định giá đất quá thấp hoặc quá cao một cách tùy tiện ở các địa phương và làm căn cứ để UBND cấp tỉnh xây dựng bảng giá đất cụ thể tại địa phương mình. Giá đất địa phương trong cả nước không được vượt quá giá tối đa và không thấp hơn giá tối thiểu trong khung giá của Chính phủ.

Bảng giá đất: Là tập hợp các mức giá đất được quy định chung cho từng loại đất (đất ở, đất nông nghiệp, đất thương mại dịch vụ...) theo từng vị trí, khu vực, tuyến đường (mặt đường, trong hẻm, khu vực đô thị, nông thôn...) trong phạm vi hành chính cấp tỉnh, do UBND tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua trước khi ban hành. Thời hạn sử dụng của bảng giá là hàng năm, hoặc  5 năm một lần tùy theo giai đoạn hiệu lực của Luật. Đối với giai đoạn thời hiệu sử dụng là 5 năm thì hàng năm, UBND cấp tỉnh ban hành hệ số điều chỉnh giá đất để điều chỉnh bảng giá đất kỳ đầu được áp dụng từ ngày 1/1 đến 31/12. Giá đất trong bảng giá đất nằm trong khung giá đất do Chính phủ quy định.

Hệ số điều chỉnh giá đất: là một hệ số (thường gọi là hệ số K) do UBND cấp tỉnh ban hành để điều chỉnh bảng giá đất kỳ đầu về năm điều chỉnh (trong chu kỳ ổn định 5 năm) được áp dụng từ ngày 1/1 đến 31/12 hàng năm. Việc xác định hệ số K nhằm hạn chế sự lạc hậu của bảng giá đất kỳ hạn 5 năm do giá đất chịu tác động của các yếu tố tác động theo thời gian, thị trường như tốc độ đô thị hóa hoặc nâng cấp đơn vị hành chính lên đô thị…

Giá đất cụ thể: là giá trị của quyền sử dụng đất của một thửa đất hoặc khu đất xác định căn cứ theo thông tin quy hoạch cụ thể của từng thửa đất (theo hệ số sử dụng đất, mục đích sử dụng đất, công năng sử dụng đất, công trình…) theo phương pháp định giá đất (so sánh, chi phí, thu nhập, thặng dư, hệ số điều chỉnh) phù hợp với đặc điểm của thửa đất và thông tin thị trường có thể thu thập tại thời điểm định giá. Giá đất cụ thể không bị khống chế bởi khung giá đất do Chính phủ quy định.

3. Phân tích thực trạng và những hạn chế của giá đất cụ thể

Ban đầu, khi chưa có quy định về giá đất cụ thể, việc xác định giá đất được xác định chung trong khung giá đất. Sau này, việc xác định giá đất như vậy không đảm bảo công bằng giữa các thửa đất có cùng vị trí, mục đích sử dụng, do ngoài công năng để ở, đất còn có các mục đích sử dụng sinh lời khác nhau dẫn đến giá trị từ đất đem lại cho người sử dụng đất cũng khác nhau.

Ví dụ công trình xây dựng sử dụng làm trung tâm thương mại khác với làm văn phòng, khách sạn, công trình đa năng (thương mại, văn phòng, căn hộ trong cùng một khối nhà) hay công trình cao tầng có diện tích sử dụng nhiều hơn công trình thấp tầng nhưng vẫn xác định  theo một mức giá. Từ đó, Luật Đất đai 2003 đã yêu cầu Chính phủ nghiên cứu ban hành các phương pháp xác định giá đất cụ thể để hạn chế nhược điểm này.

Nguồn dữ liệu đất đai vẫn chưa thực sự đầy đủ và minh bạch. Ảnh: Lê Toàn

Tuy nhiên, trong quá trình triển khai, việc áp dụng phương pháp xác định giá đất cụ thể mặc dù về lý thuyết yêu cầu phải đảm bảo được tính minh bạch, công khai, công bằng trong sử dụng đất nhưng do bản chất của các phương pháp định giá đất phụ thuộc nhiều vào đánh giá, nhận định chủ quan (định tính), khó kiểm soát chất lượng xác định giá đất do tổ chức, cá nhân thực hiện cũng như từ nguồn thông tin thị trường không rõ ràng. 

Mặc dù Quốc hội, Chính phủ và các Bộ, ngành liên tục ban hành nhiều quy định để giải quyết vấn đề trên nhưng thực tế vẫn ghi nhận nhiều sai phạm trong công tác định giá đất, dẫn đến thất thoát ngân sách, nhiều cán bộ bị xử lý và ảnh hưởng đến tiến độ đưa đất vào sử dụng đất cũng như quyền lợi của người sử dụng đất.

Nguyên nhân hạn chế của các phương pháp xác định giá đất cụ thể xuất phát từ sự phức tạp, chồng chéo của các quy định. Trong khi đó, lịch sử của các thửa đất lại trải qua nhiều giai đoạn điều chỉnh văn bản quy phạm pháp luật cũng như quyết định hành chính cá biệt dẫn đến pháp lý làm căn cứ định giá đất của từng thửa đất không rõ ràng, khó có thể giải quyết bằng các công thức phương pháp định giá chung. Nếu muốn giải quyết được cần phải có sự linh hoạt nhưng đồng thời cũng đem đến nhiều rủi ro cho người quyết định. 

Ngoài ra, trong khoảng thời gian dài, thị trường bất động sản rơi vào tình trạng thiếu minh bạch, thiếu sự quản lý (giao dịch hai giá khó kiểm chứng); không đủ chỉ số thống kê đáng tin cậy (tỷ suất chiết khấu, tỷ suất vốn hóa, chỉ số biến động thị trường) để áp dụng vào công thức. Do đó, trong quá trình định giá đất, cơ sở dữ liệu đầu vào thường bị đánh giá là thiếu tin cậy, dễ bị điều chỉnh tuỳ tiện. Kết quả định giá đất lệ thuộc nhiều vào kết quả do tổ chức tư vấn định giá, mà không có biện pháp phù hợp để giám sát, kiểm soát, đối chứng.

Theo tờ trình dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai 2024 do Bộ Nông nghiệp và Môi trường trình Chính phủ có đưa ra quan điểm rằng, Nhà nước cần kiểm soát và quyết định giá đất ở thị trường sơ cấp, không phụ thuộc vào tư vấn hay giá thị trường thứ cấp. Trong khi thực tế đang ngược lại, giá đất Nhà nước định giá (thị trường sơ cấp) lại bị phụ thuộc vào giá thị trường thứ cấp và tổ chức tư vấn, vốn thiếu ổn định và không phản ánh đúng giá trị. Việc quy định, áp dụng các phương pháp định giá đất cụ thể càng làm tăng sự phụ thuộc này, hậu quả là kéo dài thời gian thực hiện dự án, tăng chi phí đầu tư, giảm sức cạnh tranh và tạo tâm lý e ngại, sợ chịu trách nhiệm của cán bộ định giá. 

4. Đề xuất sửa đổi có phải là bước đột phá về quản lý giá đất?

Đề xuất dự thảo sửa đổi Luật Đất đai 2024 đã thay đổi về bản chất công tác quản lý giá đất so với trước đây. Cụ thể, nguyên tắc xác định giá đất không còn theo nguyên tắc thị trường mà được điều chỉnh để thể hiện vai trò đại diện chủ sở hữu về đất đai và quyền quyết định của Nhà nước về giá đất theo Điều 53 của Hiến pháp và quy định tại Điều 1 của Luật Đất đai 2024. 

Kết quả xác định giá đất từ các phương pháp chỉ là tài liệu tham khảo để Nhà nước quyết định giá đất trong bảng giá đất. Bên cạnh đó, giá đất trong bảng giá phải bảo đảm phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước và tình hình thực tế của địa phương.

Theo dự thảo, giá đất sẽ chỉ còn chính sách một bảng giá đất áp dụng cho tất cả các trường hợp đối tượng áp dụng và sẽ có hiệu lực trong 5 năm thay cho hàng năm như Luật Đất đai 2024. Ngoài ra, giá đất hàng năm (trong chu kỳ có hiệu lực 5 năm) được điều chỉnh mỗi năm bằng hệ số điều chỉnh giá đất như trước đây, bỏ hoàn toàn các quy định về giá đất cụ thể.

Đề xuất này không mới, các Luật Đất đai trước năm 2003 đều xác định giá đất theo 1 khung giá đất (bảng giá) duy nhất. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện đã cho thấy các ưu nhược điểm của chính sách này mà chưa có biện pháp giải quyết, trừ việc phát sinh ra các phương pháp xác định giá đất cụ thể.

5. Mục đích và lợi ích của đề xuất sửa đổi

Mục đích của đề xuất Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai 2024 chủ yếu khắc phục khó khăn, vướng mắc trong việc xác định giá cụ thể do phụ thuộc vào nhiều yếu tố như thông tin dữ liệu đầu vào chưa đầy đủ; trình độ năng lực chuyên môn, đạo đức của người tham gia thực hiện, phê duyệt kết quả định giá; biến động thị trường; những vướng mắc pháp lý tại các dự án bị đình trệ, đến nay vẫn chưa xác định được nghĩa vụ tài chính do các quy định xác định giá đất cụ thể qua nhiều thời kỳ…

Theo đề xuất này, các dự án đầu tư sẽ không phải xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai (giá đất) theo các phương pháp định giá đất cụ thể, mà áp dụng theo giá đất trong bảng giá đất hàng năm. Việc xác định nghĩa vụ tài chính đất đai của các dự án theo bảng giá đất sẽ có nhiều lợi ích có thể chứng minh được như giảm áp lực cho đội ngũ soạn thảo luật; các địa phương sẽ không còn tình trạng ách tắc phê duyệt giá đất; giá trị nghĩa vụ tài chính về đất đai (giá đất) tính theo bảng giá đất đảm bảo được minh bạch, công khai ngay từ giai đoạn đầu. Chủ đầu tư - người sử dụng đất trước khi tham gia thực hiện dự án có thể chủ động ước tính được chi phí đầu tư, giá thành, giá bán, giá cho thuê của sản phẩm sau đầu tư để xác định hiệu quả dự án, từ đó đưa ra quyết định rót vốn phù hợp với từng giai đoạn cụ thể.

6. Những thách thức tiềm tàng từ đề xuất sửa đổi

Việc xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai theo bảng giá đất sẽ đặt ra nhiều nhiệm vụ, trọng trách nặng nề cho bộ máy hành chính các cấp, khi vừa phải đảm bảo tuân thủ đúng trình tự, thủ tục định giá đất, vừa phải đảm bảo tính đồng bộ, công bằng. Đặc biệt là khi cơ chế hiện hành chưa xác định được chênh lệch giá trị nghĩa vụ tài chính về đất đai đối với các dự án có sự khác biệt về công năng, quy hoạch nhưng có cùng mục đích sử dụng đất như đã phân tích ở trên.

Xác định giá đất trong bảng giá đất đối với đất sản xuất, thương mại dịch vụ, tỷ lệ phần trăm tính tiền thuê đất tính theo công năng sử dụng công trình như thế nào để đảm bảo phù hợp với đặc điểm kinh tế của từng địa phương mà không làm mất tính cạnh tranh trong kêu gọi đầu tư. Khi không còn khung giá đất, các địa phương có quyền chủ động hạ giá thuê đất, tạo ra các đặc quyền cạnh tranh không lành mạnh giữa các địa phương.

Giá đất tại các khu vực giáp ranh giữa các tỉnh có điều kiện kinh tế khác nhau sẽ khiến giá đất trong bảng giá đất quá chênh lệch, dễ dẫn tới khó khăn trong công tác bồi thường, đặc biệt là việc xác định nguồn gốc sử dụng đất (lịch sử thửa đất) để xác định tỷ lệ bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định. Tỷ lệ phần trăm tính thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, nộp tiền sử dụng đất khi người dân chuyển mục đích sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu… cần có điều chỉnh sao cho phù hợp. Điều này giúp tránh biến động, ảnh hưởng đến đời sống kinh tế xã hội của người dân như trường hợp đã xảy ra trong giai đoạn đầu triển khai Luật Đất đai 2024.

Về cơ bản, những sửa đổi trong đề xuất dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai 2024 là sự đột phá về tư duy nhằm giải quyết triệt để các tồn tại, vướng mắc, hạn chế do các quy định của phương pháp xác định giá đất cụ thể nhưng cũng không phủ nhận vai trò của các phương pháp. Đồng thời, dự thảo cũng đặt ra trách nhiệm nặng nề cho cơ quan có thẩm quyền khi phải nghiên cứu chính sách vĩ mô để khắc phục các hạn chế của sự thay đổi trong cơ chế xác định giá đất.