Ths. Nguyễn Ngọc Cảnh, Vụ trưởng Vụ Quản lý Ngoại hối, NHNN Việt Nam

Đối với giao dịch vốn, Việt Nam đã thực hiện tự do hóa các giao dịch vốn một cách có chọn lọc, trước hết là việc mở cửa, khuyến khích các dòng vốn đầu tư nước ngoài vào Việt Nam, ban đầu là đầu tư trực tiếp, rồi đến đầu tư gián tiếp.

Tiếp đó, chúng ta đã từng bước cho phép các dòng vốn đầu tư trực tiếp của Việt Nam ra nước ngoài. Đối với các dòng vốn đầu tư gián tiếp ra nước ngoài, do tính chất linh hoạt và rủi ro cao nên Việt Nam vẫn chưa thực hiện mở cửa đối với dòng vốn này.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, việc mở cửa đối với dòng vốn đầu tư gián tiếp ra nước ngoài là khâu cuối cùng của quá trình tự do hóa tài khoản vốn và phải được thực hiện một cách thận trọng. 

Kinh nghiệm quốc tế

Đầu tư gián tiếp ra nước ngoài là một lĩnh vực tiềm ẩn nhiều rủi ro, nên trong giai đoạn đầu của quá trình tự do hóa tài khoản vốn, hầu hết các nước đều xây dựng chính sách quản lý thận trọng, chặt chẽ thông qua các rào cản kỹ thuật, cơ chế quản lý như phân loại đối tượng đầu tư, quy định nguồn vốn đầu tư, hạn mức đầu tư, các cơ chế quản lý mang tính hành chính như đăng ký hoặc chấp thuận đầu tư đối với từng trường hợp, cụ thể như sau:

Về đối tượng được phép đầu tư gián tiếp ra nước ngoài, trong thời gian đầu, một số nước như Trung Quốc, Indonesia... chỉ cho phép các tổ chức tài chính có kinh nghiệm trong lĩnh vực đầu tư kinh doanh chứng khoán, có năng lực tài chính và khả năng quản trị rủi ro được thực hiện đầu tư gián tiếp ra nước ngoài; Thái Lan không cho phép nhà đầu tư là cá nhân được đầu tư gián tiếp ra nước ngoài, đồng thời thực hiện chính sách chấp thuận đối với từng trường hợp đầu tư gián tiếp ra nước ngoài của tổ chức kinh tế.

Về hạn mức đầu tư, các nước đều đưa ra quy định giới hạn về mức đầu tư gián tiếp ra nước ngoài. Chẳng hạn, Trung Quốc cho phép chuyển vốn đầu tư gián tiếp ra nước ngoài không được vượt quá hạn mức đầu tư đã được phê duyệt. Malaysia cho phép nhà đầu tư chỉ được đầu tư tối đa 50 triệu MYR/năm (tương đương 14 triệu USD). Thái Lan cho phép các quỹ đầu tư tự doanh tối đa 30 triệu USD/năm, ủy thác tối đa 50 triệu USD/năm.

Về biện pháp quản lý hành chính, một số nước như Thái Lan, Trung Quốc… yêu cầu nhà đầu tư phải đăng ký đầu tư với Ngân hàng Trung ương hoặc Ủy ban Ngoại hối khi có giao dịch đầu tư gián tiếp ra nước ngoài.

Trước thời điểm Luật Đầu tư 2014 được ban hành, chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định cụ thể về hoạt động đầu tư gián tiếp ra nước ngoài cũng như chức năng, trách nhiệm quản lý của các bộ, ngành trong việc quản lý hoạt động đầu tư gián tiếp ra nước ngoài.

Luật Chứng khoán năm 2006 (được bổ sung, điều chỉnh năm 2010) chỉ điều chỉnh chung về hoạt động mua bán chứng khoán ra công chúng, niêm yết, giao dịch, kinh doanh đầu tư chứng khoán… trên phạm vi lãnh thổ Việt Nam và không quy định đối với hoạt động đầu tư chứng khoán trên thị trường quốc tế. Pháp lệnh Ngoại hối chỉ quy định về quản lý ngoại hối đối với hoạt động đầu tư gián tiếp ra nước ngoài của tổ chức kinh tế, song không có quy định về thẩm quyền chấp thuận đầu tư gián tiếp ra nước ngoài cho các đối tượng này. Pháp lệnh Ngoại hối sửa đổi số 06/2013/UBTVQH13 chỉ bổ sung quy định về đầu tư gián tiếp ra nước ngoài của tổ chức tín dụng.

Như vậy, nhà đầu tư và các đối tượng liên quan chưa đủ cơ sở pháp lý để triển khai thực hiện hoạt động đầu tư gián tiếp ra nước ngoài. Thực tế, thời gian qua, chỉ có một số tổ chức tín dụng thực hiện chuyển vốn ra nước ngoài trong phạm vi hoạt động ngoại hối trên thị trường quốc tế. Ngoài ra, có một số trường hợp đặc thù được Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư gián tiếp ra nước ngoài chủ yếu nhằm mục tiêu tiếp cận và xâm nhập thị trường quốc tế.

Ngày 26/11/2014, Quốc hội đã ban hành Luật Đầu tư, trong đó, Điểm d. Khoản 1, Điều 52, Luật Đầu tư giao Chính phủ quy định chi tiết việc thực hiện hoạt động đầu tư ra nước ngoài dưới hình thức mua, bán chứng khoán, giấy tờ có giá khác hoặc đầu tư thông qua các quỹ đầu tư chứng khoán, các định chế tài chính trung gian khác ở nước ngoài.

Trong điều kiện của Việt Nam hiện nay, nền kinh tế và thị trường tài chính chưa thực sự phát triển, quy mô dự trữ ngoại hối Nhà nước còn mỏng, Việt Nam đang trong giai đoạn ưu tiên sử dụng vốn để phục vụ mục tiêu đầu tư phát triển kinh tế trong nước.

Do vậy, chính sách quản lý hoạt động đầu tư gián tiếp ra nước ngoài của Việt Nam cần được xây dựng theo hướng chặt chẽ, thận trọng, phù hợp với điều kiện và năng lực của các chủ thể tham gia. Trên cơ sở đó, ngày 31/12/2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2015 quy định về đầu tư gián tiếp ra nước ngoài. Nghị định được xây dựng dựa trên các quan điểm và nguyên tắc: Xây dựng cơ chế chính sách quản lý chặt chẽ, thận trọng nhằm một mặt tạo cơ sở pháp lý, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp cho nhà đầu tư là tổ chức và cá nhân trong việc tham gia hoạt động đầu tư gián tiếp ra nước ngoài, mặt khác nhằm thực hiện mục tiêu quản lý nhà nước; Đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô, tránh tác động tiêu cực đến cán cân thanh toán quốc tế và thị trường ngoại hối.

Về phương diện quản lý vi mô, Nghị định 135 quy định chính sách quản lý, rào cản kỹ thuật, điều kiện áp dụng đối với từng đối tượng nhà đầu tư thông qua các cơ chế như quy định về phương thức đầu tư, phân loại đối tượng nhà đầu tư và điều kiện để được cấp phép thực hiện hoạt động đầu tư gián tiếp ra nước ngoài. Nghị định quy định rõ, hoạt động đầu tư gián tiếp ra nước ngoài chỉ được thực hiện dưới 2 phương thức gồm tự doanh đầu tư và ủy thác đầu tư gián tiếp ra nước ngoài.

Theo đó, chỉ có một số tổ chức kinh tế có đủ năng lực, điều kiện, khả năng quản lý và kinh nghiệm trong lĩnh vực đầu tư kinh doanh chứng (như công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ, công ty đầu tư chứng khoán, quỹ đầu tư chứng khoán, doanh nghiệp kinh doanh bảo hiểm, ngân hàng thương mại, công ty tài chính tổng hợp và Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước) mới được thực hiện tự doanh đầu tư gián tiếp ra nước ngoài.

Trong các đối tượng trên, chỉ có ngân hàng thương mại và công ty quản lý quỹ được phép nhận ủy thác đầu tư gián tiếp ra nước ngoài. Các tổ chức kinh tế khác chỉ được thực hiện đầu tư gián tiếp ra nước ngoài thông qua hình thác ủy thác đầu tư cho các tổ chức được phép nhận ủy thác là công ty quản lý quỹ và ngân hàng thương mại.

Hệ thống tài chính của Việt Nam đang trong quá trình cơ cấu lại mạnh mẽ, do vậy, để đáp ứng năng lực quản lý hiện tại, Nghị định 135 quy định rõ về điều kiện để được chấp thuận cho phép thực hiện hoạt động tự doanh đầu tư gián tiếp ra nước ngoài, nhận ủy thác đầu tư gián tiếp ra nước ngoài và ủy thác đầu tư gián tiếp ra nước ngoài.

Theo đó, tổ chức tự doanh, tổ chức nhận ủy thác phải đáp ứng các điều kiện như: hoạt động kinh doanh 5 năm có lãi liên tục; không nợ thuế nhà nước; có cơ sở vật chất, kỹ thuật, nhân sự để đảm bảo thực hiện hoạt động đầu tư gián tiếp ra nước ngoài; tuân thủ quy định về các giới hạn, tỷ lệ an toàn, chỉ tiêu an toàn tài chính và tỷ lệ đầu tư an toàn theo quy định của cơ quan quản lý chuyên ngành…

Về công cụ đầu tư: Thực tế, các công cụ tài chính, sản phẩm đầu tư chứng khoán, giấy tờ có giá trên thị trường tài chính quốc tế rất đa dạng, phong phú, biến đổi liên tục về chủng loại, kết cấu, xếp hạng tín nhiệm; nhiều loại công cụ/sản phẩm có cấu trúc, đặc điểm phức tạp.

Do vậy, trong giai đoạn đầu, Nghị định quy định giao Ngân hàng Nhà nước quy định cụ thể về loại, tiêu chí lựa chọn công cụ được phép đầu tư gián tiếp ra nước ngoài trong từng thời kỳ. Theo đó, trước mắt, Ngân hàng Nhà nước dự kiến chỉ cho phép đầu tư vào một số loại sản phẩm tài chính cơ bản, thông dụng, có tính an toàn cao như cổ phiếu phổ thông, trái phiếu Chính phủ, trái phiếu doanh nghiệp, chứng chỉ tiền gửi. Những loại chứng khoán này phải đạt mức xếp hạng tín nhiệm tối thiểu theo quy định. Trong giai đoạn tiếp theo, tùy điều kiện cụ thể, có thể xem xét mở rộng thành phần, chủng loại các công cụ/sản phẩm tài chính được phép đầu tư ra nước ngoài.

Quy định về nguồn vốn đầu tư gián tiếp ra nước ngoài: Hiện nay, chính sách tín dụng của Việt Nam đang được quy định theo hướng ưu tiên nguồn lực tài chính để tập trung đầu tư phát triển thị trường trong nước, hạn chế và không khuyến khích việc đi vay để đầu tư kinh doanh chứng khoán.

Do vậy, nhằm đảm bảo phù hợp với mục tiêu chính sách tín dụng và đầu tư trong nước, không ảnh hưởng đến thị trường ngoại hối, tỷ giá và cán cân thanh toán tổng thể, Nghị định quy định: (i) Tổ chức tự doanh được sử dụng ngoại tệ tự có trên tài khoản và ngoại tệ mua từ tổ chức tín dụng theo hạn mức tự doanh được NHNN xác nhận đăng ký để tự doanh đầu tư gián tiếp ra nước ngoài; (ii) Tổ chức kinh tế chỉ được sử dụng ngoại tệ tự có trên tài khoản đầu tư gián tiếp ra nước ngoài; (iii) Nhà đầu tư không được sử dụng nguồn vốn vay bằng đồng Việt Nam từ tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài để mua ngoại tệ đầu tư gián tiếp ra nước ngoài; và (iv) Nhà đầu tư không được sử dụng nguồn vốn vay ngoại tệ trong nước và nước ngoài để đầu tư gián tiếp ra nước ngoài.

Về phương diện quản lý vĩ mô, đầu tư gián tiếp ra nước ngoài là một bộ phận trong tổng thể cán cân thanh toán quốc tế, về bản chất đây là dòng vốn nóng, rất nhạy cảm có thể gây ảnh hưởng đến thị trường ngoại hối, cung - cầu ngoại tệ, gây sức ép lên tỷ giá và các cân đối vĩ mô của nền kinh tế.

Do vậy, để xây dựng cơ chế quản lý, giám sát tổng thể đối với hoạt động đầu tư gián tiếp ra nước ngoài của nền kinh tế, Nghị định quy định về tổng hạn mức đầu tư gián tiếp ra nước ngoài hàng năm. Việc xây dựng tổng hạn mức được xác định trong mối tương quan với các yếu tố kinh tế vĩ mô như: tình hình cán cân thanh toán quốc tế, mức dự trữ ngoại hối nhà nước, tình hình hoạt động đầu tư nước ngoài vào Việt Nam và đầu tư của Việt Nam ra nước ngoài, tình hình kinh tế vĩ mô và mục tiêu điều hành chính sách tiền tệ trong năm xây dựng tổng hạn mức. Đây là một công cụ quan trọng nhằm kiểm soát hoạt động đầu tư gián tiếp ra nước ngoài trên giác độ quản lý tổng thể nền kinh tế, nhằm đảm bảo cân bằng cán cân thanh toán không bị tác động do hoạt động đầu tư gián tiếp ra nước ngoài.

Việc giám sát dòng vốn đầu tư gián tiếp ra nước ngoài là vấn đề quan trọng, gắn liền với chính sách quản lý ngoại hối, chống đầu cơ tiền tệ và điều hành chính sách tỷ giá hối đoái. Do vậy, bên cạnh các rào cản kỹ thuật, Nghị định quy định một số cơ chế giám sát đối với dòng vốn đầu tư gián tiếp ra nước ngoài như quy định về mở và sử dụng tài khoản đầu tư gián tiếp ra nước ngoài tại tổ chức tín dụng trong và ngoài nước phù hợp với thông lệ quốc tế cũng như quy định của Việt Nam.

Theo đó, tổ chức tự doanh, tổ chức nhận ủy thác đầu tư chỉ được mở một tài khoản vốn đầu tư gián tiếp ra nước ngoài, tài khoản vốn nhận ủy thác đầu tư gián tiếp ra nước ngoài tại một tổ chức tín dụng được phép để thực hiện các giao dịch thu, chi liên quan đến hoạt động đầu tư gián tiếp và hoạt động nhận ủy thác đầu tư gián tiếp ra nước ngoài.

Nghị định cũng quy định về điều kiện chuyển vốn đầu tư gián tiếp ra nước ngoài thông qua cơ chế xác nhận đăng ký hạn mức. Theo đó, tổ chức tự doanh đầu tư và tổ chức nhận ủy thác đầu tư chỉ được chuyển vốn đầu tư gián tiếp ra nước ngoài trong hạn mức đã được Ngân hàng Nhà nước xác nhận đăng ký và sau khi được Ngân hàng Nhà nước xác nhận đăng ký hạn mức.

Tóm lại, khuôn khổ pháp lý về đầu tư gián tiếp ra nước ngoài tại Luật Đầu tư và Nghị định 135/2015 là bước tiến phù hợp với trình độ phát triển của kinh tế - tài chính Việt Nam và cam kết mở cửa hội nhập quốc tế; góp phần tạo môi trường pháp lý đồng bộ, minh bạch, thuận lợi cho các nhà đầu tư Việt Nam trên thị trường tài chính quốc tế, đồng thời đảm bảo quản lý thận trọng, chặt chẽ và kiểm soát hữu hiệu đối với dòng vốn đầu tư gián tiếp ra nước ngoài.

Bài viết trích từ Đặc san Toàn cảnh ngân hàng 2016