Kỳ III:  Xây chắc nền tảng pháp lý cho hình thức PPP

Việc nâng cấp các quy định về đầu tư theo hình thức PPP, loại hợp đồng BOT lên thành luật đang là vấn đề cấp bách để nâng dần địa vị pháp lý, giảm bớt rủi ro cho nhà đầu tư, đồng thời tạo cơ chế giám sát cộng đồng hữu hiệu cho lĩnh vực gọi vốn tư nhân có nhiều đặc thù này.

“Rào” nhiều nhưng vẫn lọt

Theo thống kê của Bộ Giao thông - Vận tải (GTVT), hình thức đầu tư BOT trong lĩnh vực giao thông đang phải chịu sự chi phối của 8 luật, 3 nghị quyết của Quốc hội, 6 nghị định và 2 quyết định của Chính phủ, 24 thông tư, 7 quyết định của các bộ, ngành. Trong số này, 2 văn bản có tính pháp lý cao nhất, điều chỉnh trực tiếp hoạt động đầu tư BOT là Nghị định số 15/2015/NĐ - CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) và Nghị định số 30/2015/NĐ - CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu.

Việc bị ép giảm giá trên 2 trạm BOT Quốc lộ 5 khiến phương án tài chính Dự án Cao tốc Hà Nội - Hải Phòng trị giá 2 tỷ USD có nguy cơ bị vỡ.

Số lượng các quy định nhiều đến mức, một người có kinh nghiệm làm BOT lâu năm như ông Phạm Văn Khôi, Tổng giám đốc Công ty BOT Pháp Vân - Cầu Giẽ phải thốt nên là “như lạc trong rừng pháp lý”.

Điều đáng nói là mặc dù “rào” dựng nhiều, nhưng theo ông Nguyễn Danh Huy, Vụ trưởng Vụ Đối tác công tư (Bộ GTVT), sau đúng 20 năm kể từ khi Nghị định số 77/1997/NĐ - CP về ban hành quy chế đầu tư BOT áp dụng cho đầu tư trong nước và Nghị định số 62/1998/NĐ - CP về ban hành quy chế đầu tư BOT cho đầu tư nước ngoài được ban hành, nền tảng pháp lý liên quan đến lĩnh vực này vẫn bị đánh giá là chưa hoàn thiện, chưa phù hợp với thực tiễn, làm khó cả các cơ quan nhà nước có thẩm quyền lẫn nhà đầu tư.

Được biết, quy trình triển khai, giám sát các dự án PPP giao thông đang được xây dựng với 9 bước, trong đó có 3 khâu mang tính chất quyết định để một dự án BOT chạy đúng theo mục tiêu đã định là đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, thi công xây dựng và vận hành khai thác.

Ở cả 3 khâu, điều dễ khiến các dự án BOT bị biến dạng nhất là các quy định pháp luật chi phối hoạt động có tính đặc thù cao lại thường chông chênh giữa hai thái cực “lỏng - chặt” hoặc “đá nhau” giữa các văn bản; hay chưa rõ ràng, dẫn đến cách hiểu khác nhau giữa các bộ, ngành; thậm chí, chưa lường hết các tác động đối với các chủ thể, mà rõ nhất là quy định liên quan đến lập các trạm thu giá dịch vụ.

Trong vai nhà đầu tư, ông Phạm Văn Khôi cho biết: “Trong thời gian vừa qua, các cơ quan thanh tra, kiểm toán soi rất kỹ từng đơn giá, định mức của TMĐT để tìm sai sót trong khi thực tế chi phí đầu tư được thanh quyết toán trên cơ sở giá trị quyết toán được cơ quan nhà nước phê duyệt”. 

Thừa nhận thực tế này, theo Bộ GTVT, công tác quyết toán công trình BOT sau khi hoàn thành giai đoạn xây dựng theo 15/2015/NĐ - CP được thực hiện tương tự như dự án sử dụng vốn nhà nước. Quy định này, một mặt làm giảm ý nghĩa của việc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư vì bản chất dự án BOT là “lựa chọn  nhà đầu tư để xây dựng vận hành dự án trong suốt vòng đời 20 - 30 năm”, hoàn toàn khách với dự án sử dụng vốn Nhà nước là “lựa chọn nhà thầu để thi công công trình”.

Theo kinh nghiệm tại Hàn Quốc, giá công trình BOT là trọn gói và không quyết toán chi phí xây dựng. Nhà nước chỉ kiểm soát qua bộ chỉ số yêu cầu về chất lượng công trình/dịch vụ được quy định tại hợp đồng dự án. Luật PPP tại các nước cũng không hề có quy định về “quyết toán”, mà chỉ quy định về nghiệm thu công trình.

Ở chiều ngược lại, trách nhiệm quyết toán của nhà đầu tư quy định chưa rõ ràng, chỉ quy định thực hiện quyết toán, mà không quy định thời hạn hoàn thành. Sơ hở pháp lý này đã cho phép Tổng công ty Sông Đà thu lố gần 3 năm so với giá trị thực tế đầu tư tại Dự án BOT hầm đường bộ qua Đèo Ngang.

Theo ông Nguyễn Nhật, Thứ trưởng Bộ GTVT, bộ này đang kiến nghị Chính phủ cho phép áp dựng cơ chế coi giá trị vốn đầu tư thanh toán cho nhà đầu tư căn cứ trên cơ sở giá trị trúng thầu, không xem xét đến giá trị dự toán và giá trị quyết toán chi phí vốn đầu tư căn cứ trên cơ sở giá trị trúng thầu.

Bên cạnh đó, Bộ GTVT cũng mong muốn triển khai lập và phê duyệt thiết kế kỹ thuật, dự toán làm cơ sở tính toán phương án tài chính, sau đó mới triển khai đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Trong giai đoạn thực hiện dự án, nhà đầu tư có thể thay đổi, điều chỉnh giải pháp thiết kế, biện pháp thi công, áp dụng công nghệ mới và được hưởng/chịu chi phí chênh lệch. Các cơ quan nhà nước, thanh tra, kiểm toán không xem xét đến dự toán xây dựng công trình sau khi đã đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.

Tuy nhiên, trong Văn bản số 8190/BKHĐT - TTr gửi Thủ tướng Chính phủ vào tháng 10/2017, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho rằng, đây là nội dung khó, còn nhiều ý kiến trái chiều, chỉ có thể được nghiên cứu ở cấp luật.

Mong muốn cần sớm xây dựng nền tảng pháp lý cho đầu tư PPP ở cấp độ cao nhất, ông Nguyễn Danh Huy cho rằng, ngay cả khi các lỗ hổng chính sách được “vá lỗi”, nếu chỉ dừng ở nghị định, rủi ro trong chính sách rất lớn, nhất là khi nhà đầu tư bỏ ra lượng tiền rất lớn và phải thu hồi vốn trong thời gian dài.

Lắng nghe tiếng nói của người dân

Một thực tế đáng lo ngại nữa là các nhà đầu tư  BOT hiện nay chủ yếu là doanh nghiệp trong nước. Do cơ chế sàng lọc năng lực chưa chặt nên đã để lọt nhiều nhà đầu tư đuối về năng lực tài chính, “tay trắng” về quản lý đầu tư quản lý rủi ro, vận hành, khai thác thu phí, thu dịch vụ. Tại nhiều dự án, cách hành xử của nhà đầu tư vẫn mang dáng dấp “ăn xổi” của nhà thầu: tự giành quyền thi công để kiếm thêm lợi nhuận, hoặc thực hiện phương án theo kiểu “phát canh thu tô”.

“Nhiều nhà đầu tư chỉ là nhà phát triển dự án. Ngay sau khi dự án hoàn thành và đi vào hoạt động, các “nhà phát triển dự án” này đã thu về cả vốn lẫn lời rồi. Mọi rủi ro còn lại, nếu có, về cơ bản, sẽ do các ngân hàng cho vay gánh chịu”, ông Nguyễn Tiến Lập, Trọng tài viên Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam đánh giá.

Trong khi đó, việc giám sát của Nhà nước đang bị cho là còn khép kín, khi các cơ quan, bao gồm chủ quản, như Bộ GTVT hay UBND tỉnh, Bộ Tài chính… lại chính là những “người trong cuộc”, tức là, chính họ mới là các cơ quan đã trực tiếp tham gia vào cơ chế xét duyệt và phê chuẩn dự án ngay từ đầu.

Vì nhiều lý do, những số liệu phân tích thiệt - hơn cho từng công trình BOT để thuyết phục người tham gia giao thông, đã không được các cơ quan quản lý quan tâm đánh giá và công bố đầy đủ.

“Nói một cách khác, đã chưa (hoặc không) có bất cứ một cơ chế giám sát, kiểm tra chéo nào để thực hiện việc “quyền lực giám sát quyền lực”, TS. Hoàng Ngọc Giao, Viện trưởng Viện Nghiên cứu chính sách, pháp luật và phát triển đánh giá.

Liên quan đến vị trí đặt trạm thu giá và mức giá - hai vấn đề gây bức xúc lớn trong dư luận xã hội trong thời gian vừa qua, Bộ GTVT cho rằng, đã thực hiện đúng quy định pháp luật. Đúng quy định ở đây là thực hiện theo quy trình: tư vấn khảo sát hiện trường dự kiến vị trí trạm thu giá và kết quả thỏa thuận với địa phương.

“Thực sự thiết chế đại diện của ta có thế nào, chúng tôi đều đã hỏi UBND tỉnh, HĐND tỉnh, rồi cả đoàn đại biểu Quốc hội. Được chấp thuận mới có các bước tiếp theo”, Bộ trưởng Bộ GTVT Nguyễn Văn Thể cho biết.

Tuy nhiên, theo TS. Hoàng Ngọc Giao, bức xúc tại một số trạm thu phí BOT thời gian qua nguyên nhân chính là do người dân - một bên chủ thể của giao dịch dân sự chưa được tôn trọng, dù “đã thực hiện đúng quy trình”.

“Nếu nói rằng, đã tham vấn ý kiến nhân dân thông qua cơ chế đại diện, mà cơ chế ấy lại vận hành một cách quan liêu thì khó có kết quả xác thực”, ông Giao đánh giá.

Chia sẻ quan điểm này, nhưng ông Nguyễn Ngọc Long, Phó chủ tịch Hội KHKT Cầu đường Việt Nam lại cho rằng, đây là trách nhiệm của chính quyền địa phương. Tư duy nhiệm kỳ được thể hiện rõ tại Dự án BOT Thái Nguyên - Chợ Mới và BOT Cai Lậy. Đó là, lãnh đạo thế hệ sau phủ nhận cam kết của thế hệ trước. Có thể nói, sự thiếu tính thực chất trong tham vấn ý kiến người dân đã trở thành bài học đắt giá không chỉ trong lĩnh vực BOT mà cả trong công tác dân vận.

Cần phải nói thêm, tỷ lệ giữa lợi ích người tham gia giao thông được hưởng và số phí bỏ ra là thước đo hiệu quả của một dự án BOT. Nếu chỉ số nghiêng về người dân, thì đó là dự án có ích, trong trường hợp ngược lại, cộng đồng sẽ được chất thêm lên vai một gánh nặng. Điều đáng tiếc là, vì nhiều lý do, những số liệu phân tích thiệt  - hơn cho từng công trình BOT để thuyết phục người tham gia giao thông, đã không được các cơ quan quản lý quan tâm đánh giá và công bố đầy đủ.

Bên cạnh đó, việc thiếu chuẩn chung mang tính pháp quy cao, hoặc không công khai thông tin, kết quả các cơ sở tính phí, nhất là kết quả thẩm định và kiểm toán độc lập, khách quan các số liệu trong dự toán, cũng như trên thực tế trước và sau khi dự án hoạt động dễ tạo kẽ hở cho sự tùy tiện, cho sự lạm dụng. 

Theo ông Nguyễn Văn Thanh, Chủ tịch Hiệp hội Vận tải ô tô Việt Nam, đã đến lúc các tiêu chí về trạm giá dịch vụ và mức phí tại Thông tư số 159/2013/TT - BTC cần được sửa đổi theo hướng, trước khi đặt trạm thu phí và xác định mức phí phải có đánh giá sức chi trả của người dân.

“Khi xem xét một dự án BOT, các cơ quan quản lý nhà nước chỉ phê duyệt khi tổng lợi ích mang lại cho người sử dụng tuyến đường khi được nâng cấp so với khi chưa được nâng cấp không được vượt quá số phí người sử dụng đường phải nộp. Quan trọng hơn, cơ sở để phê duyệt đó phải công bố, minh bạch cho người dân giám sát”, ông Thanh đề xuất.