Hệ thống truyền tải điện là một trong những lĩnh vực trọng tâm được định hướng thu hút đầu tư PPP. Ảnh: Đức Thanh

Sáng nay 20/5 Quốc hội khoá XIV khai mạc kỳ họp thứ 9. Theo chương trình kỳ họp dự kiến, Quốc hội sẽ thảo luận một số nội dung còn ý kiến khác nhau của dự án Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) vào ngày 28/5 và biểu quyết thông qua ngày 18/6.

Tiếp thu ý kiến của các đại biểu Quốc hội tại kỳ họp thứ 8 và các phiên họp gần đây của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, dự thảo luật đưa ra hai phương án về cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu, để Quốc hội thảo luận. Theo phương án 1, khi tăng hoặc giảm doanh thu thì chia sẻ rủi ro theo tỷ lệ 50/50. Đối với phương án 2, khi doanh nghiệp bị thua lỗ mà nguyên nhân do Nhà nước thay đổi quy hoạch, chính sách pháp luật thì Nhà nước hỗ trợ bù lỗ không quá 50% khoản lỗ, khi doanh nghiệp phát sinh lãi lớn hơn phương án dự kiến thì Nhà nước được hưởng 50% số lãi tăng thêm.

Góp ý cho dự thảo Luật PPP tại 3 cuộc tọa đàm do Viện Nghiên cứu Chính sách và Phát triển Truyền thông phối hợp với các đơn vị tổ chức trong tháng 4 và tháng 5, các chuyên gia và nhà đầu tư cho rằng dự thảo Luật còn nhiều điểm phải cân nhắc điều chỉnh để hấp dẫn nhà đầu tư nước ngoài.

Phóng viên Báo Đầu tư Online đã có cuộc trao đổi với TS. Park Jae Hyun, Trưởng đại diện Cơ quan Hợp tác Phát triển Hạ tầng và Đô thị Hàn Quốc ở Nước ngoài (KIND) tại Việt Nam về kinh nghiệm của Hàn Quốc trong thiết kế và triển khai đạo luật PPP.

TS. Park Jae Hyun, Trưởng đại diện Cơ quan Hợp tác Phát triển Hạ tầng và Đô thị Hàn Quốc ở Nước ngoài (KIND) tại Việt Nam. Ảnh: Lê Quân

Từ góc nhìn của nhà đầu tư ngoại, cần điều chỉnh các quy định nào trong dự thảo Luật PPP cho hấp dẫn, thưa ông?

Cơ chế chia sẻ rủi ro là điều đầu tiên cần phải xem xét kỹ lưỡng trong dự thảo Luật PPP. Dự thảo Luật PPP hiện quy định chia sẻ rủi ro giữa Chính phủ và nhà đầu tư theo tỷ lệ 50/50 khi so sánh mức chênh lệch giữa doanh thu thực tế và doanh thu được phản ánh trong phương án tài chính.

Khi doanh thu thực tế thấp hơn 75% doanh thu trong phương án tài chính, việc chia sẻ sẽ được thực hiện với phần hụt thu, khi doanh thu thực tế cao hơn 125% doanh thu trong phương án tài chính, việc chia sẻ sẽ được thực hiện với phần tăng thu. Ở đây, tỷ lệ chia sẻ rủi ro 50% sau này cần phải được cải thiện. Ngoài ra, cũng cần thu hẹp các tỷ lệ 75% và 125%.

Điểm mấu chốt ở đây là sự khác biệt về tính chất giữa khái niệm chia sẻ rủi ro (Risk Sharing) với khái niệm bảo đảm doanh thu tối thiểu (Minimum Revenue Guarantee). Cơ chế chia sẻ rủi ro hiện chỉ nhằm bảo toàn một phần chi phí đầu tư, giảm phí sử dụng công trình chứ không phải là đảm bảo cho phần lợi nhuận của toàn bộ dự án.

Năm 2009, từ những trường hợp và kinh nghiệm triển khai cụ thể trên thực tế, Hàn Quốc đã xóa bỏ chính sách bảo đảm doanh thu tối thiểu và đưa vào sử dụng cơ chế chia sẻ rủi ro như một phương pháp hợp lý, mang tính hệ thống.

Theo đó, cơ chế chia sẻ rủi ro của Hàn Quốc không đơn thuần là so sánh chênh lệch giữa doanh thu thực tế với doanh thu được tính toán trong phương án tài chính rồi áp dụng tỷ lệ chia sẻ rủi ro.

Thực chất, phần chia sẻ của Chính phủ Hàn Quốc thông qua cơ chế chia sẻ rủi ro này trước tiên được thể hiện qua tỷ lệ chia sẻ đầu tư của Chính phủ. Thứ hai, phần chia sẻ này được quyết định bởi tỷ lệ chia sẻ rủi ro về chi phí vận hành và thu hồi doanh thu. Qua đó, đã giảm thiểu chi phí thu xếp tín dụng, giúp nhà đầu tư tư nhân đảm bảo được lợi ích ở mức độ hợp lý, giảm mức hỗ trợ tài chính của Chính phủ xuống mức độ tối thiểu.

Vậy bài toán chia sẻ rủi ro với nhà đầu tư được Chính phủ Hàn Quốc giải quyết cụ thể ra sao?

Tại Hàn Quốc, mức độ chia sẻ rủi ro cho dự án PPP được áp dụng khi doanh thu thực tế bằng 90% doanh thu trong phương án tài chính, còn ở mức 75% như trong dự thảo Luật PPP của Việt Nam hiện nay có nghĩa là nhà đầu tư tư nhân sẽ phải chịu rủi ro doanh thu 25%. Đây là mức rủi ro lớn nên cần điều chỉnh chia sẻ phần hụt thu doanh thu thực tế thấp hơn 75% doanh thu trong phương án tài chính lên 85% hoặc 90%. Trái lại cũng cần có dư địa để Nhà nước tăng mức thu hồi khi doanh thu thực tế của nhà đầu tư tăng. Theo đó, mức tiêu chuẩn để chia sẻ phần doanh thu tăng ở đây không nên giữ ở mức 125% mà cần đưa về 110% hoặc 115%.

Hàn Quốc có 2 hình thức chia sẻ giữa Nhà nước và nhà đầu tư, gồm chia sẻ rủi ro (Risk Sharing) và chia sẻ lỗ lãi (Adjustment), tùy theo từng lĩnh vực mà áp dụng hình thức hợp lý cho hợp đồng PPP.

Việc áp dụng cơ chế chia sẻ rủi ro đối với dự án PPP theo hình thức BTO (Xây dựng - Chuyển giao - Vận hành) là hình thức Chính phủ Hàn Quốc bảo đảm một phần chi phí đầu tư tư nhân cần thiết (thông thường từ 50 - 60%), bảo lãnh cho việc thanh toán theo phương thức thanh toán lãi gốc cố định (constant payment) trong thời gian vận hành. Về chi phí vận hành và doanh thu hoạt động (operating revenue), đây là phương thức Chính phủ Hàn Quốc và nhà đầu tư tư nhân sẽ chia sẻ phần chi phí và doanh thu theo tỷ lệ nhất định. Do đó, triển khai dự án PPP theo phương thức này sẽ có lợi hơn trong việc thu hút tiền đầu tư với mức lãi suất thấp hơn so với hình thức BTO thông thường. Hình thức chia sẻ rủi ro được áp dụng chủ yếu cho các dự án về đường sắt và đường sắt nhẹ (light rail).

Còn với hình thức chia sẻ lỗ lãi, Chính phủ Hàn Quốc bảo đảm một phần chi phí đầu tư tư nhân cần thiết (thông thường khoảng 70%), bảo lãnh cho việc thanh toán theo phương thức thanh toán lãi gốc cố định (constant payment) trong thời gian vận hành. Tỷ lệ 70% này có thể xem như chi phí thu xếp nợ cao cấp (senior debt) trong chi phí đầu tư tư nhân. Nghĩa là đây là phương thức bảo lãnh toàn bộ chi phí đầu tư mà được thu xếp bằng nợ cao cấp và là chế độ bảo đảm phần chi phí cố định (chi phí bảo trì bảo dưỡng công trình…) trong tổng chi phí vận hành, nhằm không để phát sinh vấn đề trong quá trình hoạt động.

Đây là phương thức nếu doanh thu thực tế thấp hơn doanh thu dự kiến, nhà đầu tư phải chịu toàn bộ trách nhiệm, mặt khác khi doanh thu thực tế vượt doanh thu dự kiến, Chính phủ sẽ thu lại theo tỷ lệ nhất định. Hình thức này thường được áp dụng với những dự án được dự đoán có nhu cầu thấp sau khi xét đến đặc tính của dự án, những dự án cần phải giảm giá sử dụng dịch vụ, dự án giảm thiểu gánh nặng tài chính cho chính phủ, đơn cử như dự án môi trường, dự án xây dựng cơ sở xử lý nước thải.

Theo ông, một dự án PPP hiệu quả cần đạt các tiêu chí gì?

Hiệu quả của một dự án PPP cần được đánh giá theo ba tiêu chí. Thứ nhất, trên cương vị của người sử dụng dịch vụ, hiệu quả của các dự án PPP có thể được đánh giá bằng cách phân tích phí sử dụng công trình thông qua mô hình tài chính (phí cầu đường thu tại công trình được xây dựng bằng vốn đầu tư tư nhân, vé tàu…) và cũng có thể xem xét qua những điều khoản được trong hợp đồng PPP.  

Một số nghiên cứu phân tích tại Hàn Quốc chỉ ra rằng khoảng cách giữa mức phí sử dụng công trình/dịch vụ giữa dự án PPP và dự án đầu tư công đang dần thu hẹp. Để đảm bảo quyền lợi cho người sử dụng các dự án PPP, Chính phủ Hàn Quốc thường cho phép việc thỏa thuận lại hoặc điều chỉnh các điều khoản trong hợp đồng dự án đã ký. Những điều chỉnh trong hợp đồng dự án nêu rõ những gì Chính phủ có thể làm để bảo vệ quyền lợi của người sử dụng công trình/dịch vụ theo đầu tư PPP.

Thứ hai, đối với nhà đầu tư tư nhân, một trong những yếu tố quan trọng nhất để triển khai hiệu quả dự án PPP là sự cạnh tranh công bằng giữa các bên tham gia đấu thầu. Hàn Quốc đã tiến hành xác định mức độ và cường độ cạnh tranh hợp lý nhằm đánh giá giữa hỗ trợ tài chính của Chính phủ và lợi ích mà nhà đầu tư thu được và so sánh với mức độ rủi ro mà nhà đầu tư phải đối mặt. Ở các dự án PPP được triển khai hiệu quả, đa phần nhà đầu tư đều nhận được mức lợi nhuận hợp lý đủ để bù đắp những rủi ro.

Thứ ba, đứng trên lập trường của Chính phủ, dự án PPP được ví như công cụ để kiểm chứng hiệu quả đầu tư khi so sánh với dự án đầu tư theo phương thức truyền thống.

Đối với các dự án đầu tư công, Chính phủ chi trả toàn bộ chi phí dự án và thu phí người dùng trong một khoảng thời gian dài tương ứng với thời gian nhượng quyền. Còn với dự án PPP, Chính phủ cung cấp hỗ trợ tài chính cho các nhà đầu tư tư nhân.

Một trong những phương pháp để đánh giá hiệu quả của các dự án PPP là so sánh chi phí thực tế của các dự án PPP và các dự án đầu tư công tương đương. Chính phủ thường ưu tiên cao hơn trong việc hỗ trợ, đảm bảo quyền lợi người dùng đối với công trình/dịch vụ công.