Khoảng trống cần khỏa lấp

Tại sao phải thay đổi mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu là câu hỏi đầu tiên phải đặt ra khi bàn về mô hình này, dù ở bất cứ hình thức nào.

Trước khi có Luật Doanh nghiệp 2014, Chính phủ đã ban hành Nghị định 99/2012/NĐ-CP về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

Hoạt động tại Công ty cổ phần Chế tạo thiết bị điện cơ Đông Anh (thuộc Tập đoàn Điện lực Việt Nam). Ảnh: Đức Thanh

Nhớ lại thời điểm đó, ông Phạm Đức Trung, Trưởng ban Cải cách và Phát triển doanh nghiệp (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) nhận định, văn bản này được kỳ vọng là công cụ hữu hiệu của chủ sở hữu nhà nước sau nhiều sai phạm, gây tổn thất nặng nề tại một số tập đoàn, tổng công ty lớn.

“Lần đầu tiên, chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, trước hết là trách nhiệm của bộ quản lý ngành và các bộ quản lý tổng hợp đối với các tập đoàn, tổng công ty lớn được quy định”, ông Trung phân tích.

Tuy vậy, các công cụ trên rất khó phát huy tác dụng khi mô hình tổ chức và cơ chế thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước còn phân tán, chưa chuyên nghiệp. “Ngay khi Nghị định 99/2012/NĐ-CP chưa hết hiệu lực bởi quy định của Luật Doanh nghiệp 2014, thì sự phân tán trong cơ quan đại diện chủ sở hữu vẫn tạo nên những vướng mắc và lúng túng trong phối hợp giữa các cơ quan, làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý, gây khó khăn cho tổ chức, hoạt động và đổi mới quản trị khu vực doanh nghiệp vô cùng quan trọng này”, ông Trung cho biết.

Có thể thấy rất rõ điều đó khi chức năng chủ sở hữu được phân chia cho nhiều cơ quan, dẫn tới không rõ trách nhiệm giải trình, khó xác định được tổ chức, cá nhân chịu trách nhiệm chính đối với những vụ việc sai phạm, thua lỗ, thất thoát, mất vốn nhà nước trong thời gian qua. Bộ máy thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu chủ yếu là kiêm nhiệm, ngày càng không theo kịp với yêu cầu của thực tiễn quản lý vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh; làm giảm hiệu quả sử dụng vốn nhà nước.

Hai mô hình thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước phổ biến trên thế giới
- Mô hình phân tán: các bộ thực hiện quyền chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước thuộc ngành quản lý.
- Mô hình tập trung: doanh nghiệp nhà nước được tập trung về một hoặc một số cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng chủ sở hữu. Cơ quan chuyên trách có thể là bộ (như ở Indonesia), cơ quan đặc biệt thuộc Chính phủ (như ở Trung Quốc), cơ quan cấp cục hay tổng cục thuộc bộ (như Pháp, Na Uy, Ba Lan, Anh…). Nhiều quốc gia thành lập các công ty đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước như Singapore, Hungary…
- Dù với hình thức tổ chức nào, cơ quan chuyên trách chỉ thực hiện chức năng chủ sở hữu, không thực hiện
nhiệm vụ thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước đối với các doanh nghiệp nói chung.

Đặc biệt, việc một cơ quan nhà nước vừa có chức năng quản lý nhà nước với các doanh nghiệp nói chung, vừa là đại diện chủ sở hữu doanh nghiệp dẫn tới những chính sách và cách thức thực thi chính sách thiên về ưu ái hơn cho khu vực doanh nghiệp nhà nước, nhất là trong những ngành, lĩnh vực có sự cạnh tranh giữa các thành phần kinh tế không còn là những phát hiện mới mẻ hay ở phạm vi cá biệt.

“Yêu cầu tách chức năng đại diện chủ sở hữu đối với vốn nhà nước tại doanh nghiệp ra khỏi cơ quan quản lý hành chính nhà nước và không phải sửa đổi, bổ sung văn bản luật để giải quyết khoảng trống hiện tại không cần phải bàn. Chúng tôi đang đề xuất hai phương án, với những điểm mạnh, yếu riêng”, ông Trung cho biết.

Ưu thế của mô hình cơ quan thuộc Chính phủ

Điểm mạnh lớn nhất của mô hình cơ quan thuộc Chính phủ là vị thế pháp lý và chính trị tương xứng với chức năng của cơ quan chuyên trách, nhất là trong mối quan hệ với các tập đoàn, tổng công ty lớn.

Vị thế của cơ quan này cũng cho phép thực hiện đầu tư vốn nhà nước để phát triển các ngành, lĩnh vực nền tảng thúc đẩy nền kinh tế mà khu vực tư nhân không muốn làm hoặc không làm được, cần có vai trò của Nhà nước và kinh tế nhà nước để khắc phục những khiếm khuyết của cơ chế thị trường.

Ngay cả việc thành lập cơ quan thuộc Chính phủ cũng không quá phức tạp, hoàn toàn thuộc thẩm quyền của Chính phủ. Lý do là, theo Điều 208 (Luật Doanh nghiệp), Chính phủ có cơ quan để thực hiện chức năng chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước.

Đặc biệt, các chuyên gia tham gia xây dựng phương án trên cho rằng, cơ quan này sẽ có ưu thế về nhân sự, khi đội ngũ cán bộ được điều động từ các bộ, ngành đang thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước trong các doanh nghiệp nhà nước.

“Cơ quan này sẽ có cả các chuyên gia tham mưu chiến lược và chính sách sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp nhà nước, có cả các cán bộ am hiểu ngành nghề chuyên sâu của các doanh nghiệp. Điều này là đặc biệt quan trọng khi cơ quan chuyên trách phải chịu trách nhiệm quản lý vốn nhà nước tại nhiều tập đoàn, tổng công ty và doanh nghiệp thuộc các ngành kinh tế - kỹ thuật khác nhau”, ông Trung phân tích.

Tuy vậy, điểm yếu của mô hình này lại ở chính nguồn nhân lực trong cơ quan nhà nước. Đó là chế độ viên chức nhà nước cùng với cách thức quản lý trong mô hình cơ quan nhà nước thường không đủ linh hoạt, tự chủ và nhạy bén với thay đổi của thị trường.

Bóc tách mô hình doanh nghiệp

Trao đổi với phóng viên Báo Đầu tư, một số chuyên gia chuyên về doanh nghiệp nhà nước cho rằng, điểm mạnh nhất của mô hình doanh nghiệp trực thuộc Chính phủ chính là cơ chế hoạt động, quản lý tài chính, kinh doanh của doanh nghiệp.

“Theo logic tự nhiên, sự gắn kết về lợi ích kinh tế của doanh nghiệp và những người làm việc trong doanh nghiệp sẽ thúc đẩy động lực và trách nhiệm trong đầu tư, kinh doanh vốn. Trong khi đó, với công chức nhà nước, có lẽ, an toàn và thận trọng sẽ được chú trọng hơn, nên rất khó để các công chức chấp nhận rủi ro trong kinh doanh”, một chuyên gia về doanh nghiệp nhà nước chia sẻ quan điểm. Bên cạnh đó, thủ tục thành lập doanh nghiệp không phức tạp như thành lập mới một cơ quan nhà nước.

Song, địa vị pháp lý của mô hình này đang là điểm yếu khi thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước. Với bối cảnh hiện nay, sẽ rất khó khăn trong việc chuyển các tập đoàn, tổng công ty lớn về thuộc quyền quản lý của một doanh nghiệp, nhất là về quản lý công tác cán bộ.

Thực ra, trong khá nhiều cuộc hội thảo về chọn mô hình cho đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp, ông Nguyễn Đình Cung, Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) hay nhấn mạnh đến chức năng thực hiện chính sách sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp nhà nước, thực hiện đầu tư phát triển các ngành, lĩnh vực nền tảng cần tới vai trò của doanh nghiệp nhà nước và của kinh tế nhà nước.

“Cơ quan này sẽ đề xuất các khoản đầu tư hay thoái vốn căn cứ theo yêu cầu phát triển của nền kinh tế. Sẽ có lúc, khoản đầu tư là vốn mồi, là tạo nhu cầu...., chứ không đơn thuần là mục tiêu lợi nhuận thuần túy. Việc cạnh tranh trực tiếp giữa đầu tư nhà nước và tư nhân như lâu nay phải được kiểm soát”, ông Cung phân tích.

Với chức năng này, rõ ràng, mô hình doanh nghiệp có mặt hạn chế hơn so với mô hình cơ quan nhà nước.

Hơn thế, về mặt quản trị, cơ quan chuyên trách là một công ty TNHH một thành viên nên phải có một cơ quan đại diện chủ sở hữu của công ty. Các bộ không còn chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước, nên trách nhiệm thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đối với công ty sẽ dồn về Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.

Mặt khác, dự kiến, số lượng doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước tại doanh nghiệp vẫn còn rất lớn, trong đó có trên 100 tập đoàn, tổng công ty và doanh nghiệp nhà nước quy mô lớn thuộc diện Nhà nước chi phối lâu dài. Nếu chuyển giao số doanh nghiệp này về một cơ quan chuyên trách theo mô hình doanh nghiệp thì sẽ hình thành một tập đoàn kinh tế có quy mô rất lớn, nhiều tầng nấc doanh nghiệp, có thể quá tải về năng lực quản lý. Thậm chí, với phương án này, có thể phải thành lập nhiều cơ quan chuyên trách tổ chức dưới hình thức công ty quản lý vốn. Đây không hẳn là phương án hay trong thời điểm này.