Việc cả nước hiện mới chỉ có 1.163 km đường cao tốc - loại hình giao thông hiện đại, linh hoạt có khả năng kết nối rất cao - là một trong những lý do khiến hạ tầng giao thông chưa có sự bứt phá đủ lớn, thậm chí còn tiếp tục là điểm nghẽn của nền kinh tế.

Cùng với quyết tâm “biến không thành có, biến khó thành dễ, biến không thể thành có thể” như chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính, việc đổi mới tư duy trong việc phân bổ nguồn lực, lựa chọn công trình có tính lan tỏa cao và xây dựng được cơ chế thu hút vốn đầu tư tư nhân có tính đột phá chính là chìa khóa giúp những người làm giao thông sớm nối thông cao tốc Bắc - Nam vào năm 2025, tạo tiền đề đưa đất nước sở hữu 5.000 km đường cao tốc vào năm 2030 như mục tiêu được đề ra. 

.

Kỳ III: Điểm tới hạn của mô hình cũ

Thị trường PPP hạ tầng giao thông gần như đóng băng trong giai đoạn 2016 - 2020 cho thấy, việc lựa chọn nhà đầu tư xuất thân từ nhà thầu xây lắp dựa quá nhiều vào vốn vay ngân hàng khi đầu tư vào dự án đường bộ đã thực sự lạc hậu.

Mảnh đất cằn

Chỉ vài phút sau khi ông Nguyễn Văn Thể, Bộ trưởng Bộ Giao thông - Vận tải (GTVT) ký Quyết định số 2306/QĐ-GTVT ngày 16/12/2020 chọn Tập đoàn Sơn Hải là nhà đầu tư Dự án thành phần xây dựng đường cao tốc Bắc - Nam phía Đông, đoạn Nha Trang - Cam Lâm theo hình thức PPP, ông Nguyễn Sơn Hải, Chủ tịch doanh nghiệp này đã đăng một thanh trạng thái (status) ngắn trên diễn đàn Otofun.

“Xin cảm ơn mọi người đã tin tưởng Sơn Hải. Sẽ cố gắng làm thật tốt để giúp các anh, các chị mượt chân ga. Vẫn sẽ bảo hành 5 năm như thông lệ”, ông Hải chia sẻ.

Status này ngay lập tức nhận được hàng ngàn lượt “like” và lời chúc mừng từ cộng đồng Otofun. Trong số này, có rất nhiều người chưa từng gặp mặt ông Hải, nhưng đã có dịp trải nghiệm những tuyến đường “mượt mà, bảo hành 5 năm” do Sơn Hải thi công trên cả nước.

Không chỉ bạn bè xã hội của ông Hải mừng vì sự kiện lần đầu tiên một doanh nghiệp tư nhân có trụ sở tại tỉnh nghèo Quảng Bình được tín nhiệm giao một dự án thành phần cao tốc Bắc - Nam, mà ngay cả cơ quan quản lý cũng như cất được gánh nặng, bởi đây là một trong hai dự án đường cao tốc hiếm hoi lựa chọn nhà đầu tư thành công thông qua đấu thầu.

“Trong số các dự án PPP cao tốc Bắc - Nam do Bộ GTVT triển khai đến thời điểm này, Sơn Hải cũng là nhà thầu tư nhân độc lập duy nhất vượt qua vòng sơ tuyển và thắng thầu”, ông Lê Kim Thành, Vụ trưởng Vụ PPP (Bộ GTVT) cho biết.

Thành lập từ năm 1998 tại Quảng Bình, nhưng Sơn Hải chỉ được biết đến khi tham gia Dự án mở rộng Quốc lộ 1 qua Quảng Bình trong giai đoạn 2012 - 2014. Doanh nghiệp xây dựng dân doanh tỉnh lẻ này khi đó đã mạnh dạn treo biển “Bảo hành công trình 5 năm”, dài gấp đôi so với yêu cầu của hợp đồng tại tất cả các dự án mà đơn vị này thực hiện trên phạm vi cả nước.

Nhờ cách làm tử tế, “người thực, việc thật”, nhà thầu này sau đó đã được các chủ đầu tư trao nhiều gói thầu giao thông quy mô lớn, trước khi tham gia cùng với một số nhà đầu tư tư nhân khác góp vốn đầu tư Dự án Xây dựng đường cao tốc La Sơn - Túy Loan theo hình thức BT trị giá 10.000 tỷ đồng.

Tuy nhiên, Sơn Hải là nhà thầu hiếm hoi trong số hàng trăm nhà đầu tư xuất thân từ các đơn vị thi công từng tham gia 58 dự án BOT đường bộ được triển khai trong giai đoạn 2010 - 2015, đủ sức tham gia với tư cách nhà đầu tư độc lập tại các dự án PPP cao tốc Bắc - Nam.

Ngoài Sơn Hải, cũng chỉ có thêm Đèo Cả là đã thực sự vươn lên tại thị trường đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông. Hàng loạt tên tuổi đình đám một thời trong lĩnh vực BOT như TASCO, Cienco1, Cienco4, Cienco5, IDICO, CII, Trường Thịnh, Tổng công ty 36, Tổng công ty 319, Vinaconex, Sông Đà, Bitexco… hoặc bị loại ngay từ vòng sơ tuyển, hoặc phải chấp nhận tham gia các liên danh dài dằng dặc các nhà đầu tư khác để có đủ năng lực theo yêu cầu của hồ sơ mời sơ tuyển.

Những đơn vị này đều đã hết hạn mức vay vốn tín dụng, trong đó không ít xuất hiện các khoản nợ xấu trên hệ thống ngân hàng do “dính” các dự án BOT bị vỡ phương án tài chính. Điều đáng báo động là, việc các dự án BOT đường bộ “thu không đủ chi” đang có xu hướng gia tăng, đẩy rất nhiều nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án rơi vào tình trạng “mất máu”, suy kiệt về tài chính.

“Các dự án BOT trong giai đoạn 2015 - 2020 được triển khai theo cùng một công thức: nhà thầu xây lắp bỏ 15% vốn tự có và vay ngân hàng đến 85% tổng mức đầu tư, trong khi không có kinh nghiệm quản trị rủi ro. Những hạn chế này đi kèm với các cam kết của Nhà nước chậm được thực hiện đã khiến thị trường PPP giao thông trong những năm qua thực sự là một mảnh đất cằn cỗi, bạc màu cho các nhà đầu tư tư nhân phát triển”, ông Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội Các nhà đầu tư đường bộ Việt Nam (VARSI) đánh giá.

“Ô nhiễm” môi trường BOT

Ông Nguyễn Nhật, nguyên Thứ trưởng Bộ GTVT xác nhận, kể từ năm 2015 đến nay, trong lĩnh vực GTVT không có thêm bất cứ dự án PPP giao thông dưới dạng hợp đồng BT hoặc BOT mới nào được triển khai. Đây là thời gian đủ dài để đưa ra những cảnh báo đáng lo ngại về tình trạng đóng băng thị trường PPP giao thông.

Ngay tại các dự án PPP cao tốc Bắc - Nam phía Đông từng được đánh giá cao về độ hấp dẫn, việc tuyển chọn nhà đầu tư để trao gửi cũng diễn ra không như kỳ vọng của bên mời thầu. Tính đến thời điểm này, cũng chỉ có 3/8 dự án thành phần cao tốc Bắc - Nam là tuyển chọn nhà đầu tư thành công.

Trên thực tế, các dự án PPP hạ tầng giao thông được triển khai trong thời gian vừa qua về cơ bản đều có 2 kết cục tương đối giống nhau: hủy thầu để chuyển đổi sang đầu tư công, hoặc phải chỉnh sửa phương án tài chính theo hướng nâng tỷ lệ vốn góp nhà nước lên 40 - 50% để níu kéo nhà đầu tư không bỏ cuộc.

“Về cơ bản, thất bại trong việc xã hội hóa đầu tư sẽ chất thêm gánh nặng cho ngân sách nhà nước vốn dĩ chưa bao giờ dư dả cho nhu cầu phát triển hạ tầng của đất nước”, PGS-TS Trần Đình Thiên, nguyên Viện trưởng Viện Kinh tế Việt Nam đánh giá.

Có khá nhiều lý do được bên mời thầu giải thích cho tình trạng đổ vỡ tại các dự án PPP giao thông, trong đó đáng kể nhất do nhà đầu tư không tiếp cận được vốn vay ngân hàng.

Theo báo cáo của Ngân hàng Nhà nước, đến cuối tháng 12/2020, có tới 56/116 dự án BOT trong phạm vi cả nước đi vào khai thác có doanh thu không đạt như phương án tài chính tại hợp đồng dự án, với dư nợ 71.970 tỷ đồng; có 30/116 dự án có khả năng phải cơ cấu nợ chuyển nhóm nợ xấu với dư nợ 28.166 tỷ đồng, ảnh hưởng đến chất lượng tín dụng của các ngân hàng, đáng lo ngại là tỷ lệ nợ xấu tăng cao, hiện chiếm 5,7% dư nợ.

Một thực tế cay đắng là, dù dư nợ cho lĩnh vực BOT giao thông so với tổng dư nợ của nền kinh tế chỉ khoảng 1%, rất thấp so với lĩnh vực năng lượng, nhưng các ngân hàng đều xếp các dự án BOT vào nhóm dự án có độ rủi ro cao và thận trọng khi thu xếp tín dụng, kể cả với các dự án PPP thành phần cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017 - 2020 vốn được cập nhật nhiều cơ chế mới của Luật PPP - được đánh giá là rất có lợi cho các nhà đầu tư và tổ chức tín dụng.

Ông Phạm Văn Khôi, Tổng giám đốc Công ty Xây dựng Phương Thành, đơn vị đang đầu tư Dự án BOT cao tốc Pháp Vân - Cầu Giẽ cho rằng, bên cạnh những kết quả nổi bật trong việc cải thiện kết cấu hạ tầng giao thông, việc các tồn tại, vướng mắc tại nhiều dự án BOT chậm được giải quyết đã làm xói mòn niềm tin của nhà đầu tư và các ngân hàng.

Bên cạnh đó, việc truyền thông quá đậm đặc, một chiều về mặt tiêu cực tại các dự án BOT giao thông trong thời gian qua đã tạo ra không ít định kiến xấu, làm tổn hại tới môi trường đầu tư chung. Khác với năng lượng là bán sản phẩm một cách gián tiếp, thì chủ dự án BOT giao thông phải bán trực tiếp dịch vụ cho người tham gia giao thông trong thời gian kéo dài 20 - 25 năm, nên phải chịu áp lực rất lớn từ dư luận xã hội.

Chia sẻ quan điểm này, ông Trần Chủng cho rằng, Luật PPP mới ban hành là rất đáng kỳ vọng, nhưng môi trường đầu tư PPP hiện nay khá “ô nhiễm”. Nếu không sớm làm sạch, sẽ rất bất lợi cho việc kêu gọi các nhà đầu tư tư nhân trong và ngoài nước bỏ vốn vào các dự án đường cao tốc”, ông Trần Chủng nhận định.

Cần phải nói thêm, trong khi việc kêu gọi vốn đầu tư theo hình thức PPP vẫn còn ít nhiều hy vọng từ những quy định mới tại Luật PPP có hiệu lực từ ngày 1/1/2021, thì mô hình doanh nghiệp nhà nước tham gia đầu tư mạng đường cao tốc quốc gia đang gặp nhiều khó khăn.

Cụ thể, sau 17 năm ra đời, Tổng công ty Đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam (VEC) - đơn vị 100% vốn nhà nước được thành lập theo mô hình của Nhật Bản, Hàn Quốc để đóng vai trò đầu tàu phát triển đường cao tốc - đang phải vật lộn với việc tái cấu trúc tài chính khi dư nợ hình thành từ các khoản vay ODA theo hình thức cho vay lại đã cao gấp gần 100 lần vốn điều lệ sau khi đã đầu tư xây dựng được 4 tuyến cao tốc với chiều dài 473 km.

Mặc dù vậy, theo đánh giá của Bộ GTVT, bên cạnh mục tiêu hoạt động của doanh nghiệp là có lợi nhuận thì đối với những dự án có hiệu quả tài chính không cao, khả năng hoàn vốn thấp, hoặc cá biệt, không có khả năng hoàn vốn, nếu là doanh nghiệp thông thường sẽ không thực hiện các dự án này, nhưng VEC vẫn có thể ưu tiên phục vụ mục tiêu kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng bằng cách xem xét giảm mức lợi nhuận kỳ vọng trên vốn chủ sở hữu để tăng hiệu quả tài chính của dự án hoặc hỗ trợ chéo giữa các dự án có hiệu quả tài chính tốt với các dự án có hiệu quả tài chính không cao thông qua cơ chế hòa chung dòng tiền. Đây là sự khác biệt cơ bản giữa VEC với các doanh nghiệp khác.

Hiện nay, VEC đang báo cáo cấp có thẩm quyền để đánh giá tổng kết mô hình VEC, đồng thời tái cơ cấu mô hình tài chính 5 dự án do VEC quản lý và hoàn thiện hành lang pháp lý đồng bộ cho loại mô hình doanh nghiệp nhà nước đầu tư, quản lý, khai thác đường cao tốc. Khi hoàn thiện việc tổng kết đánh giá mô hình VEC, sẽ tiếp tục nghiên cứu để triển khai mô hình này trong việc phát triển mạng đường cao tốc.

Theo lãnh đạo VARSI, điều tiếc nuối nhất trong sự nghiệp phát triển mạng đường cao tốc 20 năm qua là sự thưa vắng của các tập đoàn tài chính lớn, các “sếu đầu đàn” trong và ngoài nước - những đơn vị vừa có kinh nghiệm quản trị rủi ro, vừa có thể tham gia vận động chính sách theo hướng có lợi cho cả 3 bên: nhà đầu tư, cơ quan quản lý nhà nước và người tham gia giao thông.

“Mục tiêu xây dựng 5.000 km đường cao tốc trong thời gian tới sẽ khó thành công nếu những doanh nghiệp tư nhân hàng đầu đất nước đã từng tham gia lĩnh vực hạ tầng như Sun Group, Vingroup, hay sản xuất, lắp ráp ô tô như Thaco  đứng ngoài cuộc chơi”, một chuyên gia nhận định.

(Còn tiếp)