Tính bình quân trong 15 năm, giai đoạn 2001-2015, bội chi ngân sách bình quân theo dự toán là 5% GDP, trong khi đó tính theo quyết toán lại cao hơn nhiều, đạt mức 5,4%. Điều đáng chú ý là chênh lệch bội chi ngân sách giữa số quyết toán và dự toán ngày càng được nới rộng hơn. Đáng quan ngại hơn, bội chi ngân sách bình quân theo số dự toán giai đoạn 5 năm 2011-2015 chỉ 5,04% GDP, nhưng quyết toán lại lên đến 5,82% GDP. Điều này phần nào cho thấy khoảng cách ngày càng xa giữa cam kết với thực hiện. Tính kỷ cương, kỷ luật tài khóa không những không được cải thiện, mà thậm chí còn có xu hướng xấu hơn.

Liệu Việt Nam có thể cắt giảm được bội chi ngân sách theo lộ trình cải cách tài khóa hay không? Câu trả lời tùy thuộc vào nỗ lực của Chính phủ, chứ không phải “định mệnh.” Để chứng minh điều này, trước hết chúng ta hãy xem khả năng Việt Nam có thể đạt được các mục tiêu thu - chi ngân sách hàng năm theo đúng dự toán hay không.

.

Theo báo cáo ngân sách của Bộ Tài chính, số quyết toán mỗi năm luôn cao hơn nhiều so với số dự toán, cả ở phương diện thu lẫn chi. Tình trạng này thể hiện bất cập lớn trong công tác lập dự toán ngân sách ở Việt Nam những năm qua. Trục trặc này đã kéo dài, cho thấy Việt Nam gặp khó khăn khi muốn cải thiện tình hình. Việc lập dự toán ngân sách còn thiếu căn cứ thực tiễn, không có phương pháp khoa học đáng tin cậy. Các con số dự toán còn sơ sài.

Hãy nhìn lại các con số dự toán ngân sách các năm. Hầu hết các con số này đều rất chẵn ở đơn vị tính rất cao, hàng trăm tỷ, thậm chí là ngàn tỷ. Điều này làm cho những người phân tích chính sách không khỏi suy đoán rằng, đó là những con số ước đoán, chứ không phải được dự toán một cách cẩn thận, tỉ mỉ và có căn cứ. 

Những con số quá khái quát như vậy đương nhiên sẽ dễ dẫn đến sự tùy ý, tạo ra một không gian quá mở cho các đơn vị sử dụng dự toán ngân sách. Dự toán ngân sách hiện nay cũng không đưa vào phần dự toán thu và chi chuyển nguồn, trong khi khoản mục này đang có xu hướng tăng cao trong nhiều năm trở lại đây. Chính điều này đã làm cho việc so sánh cân đối thu chi ngân sách quyết toán so với dự toán, cũng như con số bội chi ngân sách quyết toán so với dự toán trở nên kém ý nghĩa.

Rõ ràng, việc lập dự toán dù được tiến hành trước khi kết thúc năm tài khóa, nhưng nếu ngân sách được quản lý tập trung và có hệ thống, thì không thể nói là khó để không bao gồm các khoản ước toán thu, chi chuyển nguồn được. Việc bỏ khoản này ra ngoài cân đối dự toán ngân sách hàng năm sẽ khiến cho vai trò giám sát ngân sách của Quốc hội bị hạn chế.

Ở phương diện thu ngân sách, số quyết toán luôn cao hơn rất nhiều so với số dự toán. Bình quân 10 năm giai đoạn 2003-2013, số quyết toán luôn cao hơn gần 20% so với số dự toán. Cá biệt có một vài năm, mức chênh lệch lên đến 33% (2008) và 28% (2004, 2010). Năm 2012 có lẽ là năm hiếm hoi thu ngân sách đã không đạt mức dự toán đề ra. Chênh lệch giữa số quyết toán thu ngân sách so với dự toán hàng năm là không hề ít, tương đương đến hơn 4% GDP mỗi năm trong giai đoạn 2003-2013.

Tình trạng thu ngân sách luôn vượt xa so với dự toán có một phần nguyên nhân quan trọng là do một số địa phương cố tình lập dự toán ngân sách thấp hơn so với khả năng thực tế để có thể dễ dàng hơn trong việc đạt được chỉ tiêu thu ngân sách được giao, đồng thời lại được thưởng vượt thu theo quy định.

Cơ chế khuyến khích này đã khiến cho nhiều địa phương có động cơ che đậy bớt nguồn thu, vì điều đó có lợi hơn cho việc đánh giá thành quả lãnh đạo địa phương mình. Bằng chứng là hầu hết tất cả các địa phương mọi năm đều có số thu ngân sách thực tế vượt dự toán. Tình trạng vượt thu ngân sách thường xuyên cho thấy, Việt Nam hoàn toàn có thể cải thiện được nguồn thu ngân sách của mình và làm cho dự toán ngân sách trở nên sát thực hơn với thực tế cũng như khả năng mà các địa phương có thể đạt được.

Ở phương diện chi ngân sách, tình trạng chi vượt dự toán cũng thường xuyên diễn ra, mặc dù với tỷ lệ thấp hơn so với thu ngân sách. Tính bình quân 10 năm giai đoạn 2003-2013, chi ngân sách thực tế luôn vượt dự toán hơn 11%. Nhân đây cũng xin được nói thêm rằng, mức chi đầu tư phát triển thực tế quyết toán thường cao hơn nhiều so với dự toán về cả số tuyệt đối lẫn tỷ trọng không hẳn là điều đáng mừng. Một số người cho rằng, việc chi đầu tư phát triển vượt dự toán có thể chấp nhận được, thậm chí có thể khuyến khích bởi nó giúp bổ sung vốn đầu tư và tạo ra tăng trưởng cho nền kinh tế.

Thiết nghĩ, chưa kể vấn đề kỷ luật ngân sách, tình trạng chi đầu tư phát triển vượt dự toán không hẳn là giúp cải thiện kết quả kinh tế. Thay vào đó, tình trạng này một phần có thể là biểu hiện của hiện tượng đội vốn đầu tư của rất nhiều dự án đầu tư công của Việt Nam. Mức chênh lệch giữa số quyết toán chi ngân sách so với dự toán này cũng không hề nhỏ, tương đương hơn 2,9% GDP mỗi năm trong giai đoạn 2003-2013.

Tình trạng vượt thu dự toán có thể do động cơ che giấu nguồn thu của một số địa phương, việc vượt chi so với dự toán cũng do địa phương muốn che đậy nhu cầu chi tiêu nhưng theo chiều ngược lại. Tức là, các địa phương muốn tăng dự toán chi tiêu ngân sách lên càng nhiều càng tốt. Vậy nguyên nhân của tình trạng này là gì?

Đó là do tính kỷ luật kỷ cương tài khóa không nghiêm, mà chúng ta gọi là cơ chế ràng buộc ngân sách mềm. Tình trạng này nếu đã xảy ra một lần, thì người ta sẽ tin rằng, nó sẽ xảy ra ở những lần kế tiếp. Tương tự, nếu đã xảy ra ở một địa phương nào đó, thì các địa phương khác cũng nghĩ rằng, nó phải được áp dụng ở địa phương họ. Chính điều này đang tạo ra tâm lý ỷ lại giữa các địa phương và giữa các nhiệm kỳ kế tiếp nhau.

Tương tự, tình trạng trên không phải chỉ có ở địa phương, mà ở các bộ, ngành, nơi được phân cấp quản lý hơn một nửa ngân sách quốc gia, cũng rất phổ biến. Hình 2 cho thấy ở nhiều bộ, ngành, tình trạng chi vượt dự toán ngân sách là rất phổ biến và nghiêm trọng. 

Nếu Chính phủ, cả các bộ, ngành lẫn địa phương, kiên quyết giữ được kỷ luật chi ngân sách theo đúng dự toán đã được duyệt, trong khi đó nguồn thu vẫn được huy động đúng với khả năng các địa phương có thể đạt được, khi đó bội chi ngân sách sẽ được kéo giảm rất đáng kể, thậm chí có năm còn có được thặng dư ngân sách.

Hình 3 cho thấy, nếu Chính phủ giữ được kỷ luật tài khóa, bội chi ngân sách sẽ giảm được rất đáng kể. Thậm chí có một vài năm như 2004, 2008 và 2010, Việt Nam còn có được thặng dư ngân sách. Đây chính là hàm ý chính sách quan trọng và cũng là sự chỉ dẫn cần thiết để Chính phủ có thể kéo giảm được bội chi ngân sách xuống mức mục tiêu cam kết như đã đề ra từ rất lâu trong Chiến lược Tài chính và Chiến lược Quản lý nợ công đến năm 2020.

Ghi chú:

Bội chi dự toán là mức bội chi theo dự toán đã được Quốc hội thông qua. Bội chi tính theo dự toán là bội chi tính trên cơ sở số thu thực tế dựa trên dự toán thu của Quốc hội trừ đi số chi thực tế dựa trên dự toán chi của Quốc hội. Bội chi theo quyết toán là số bội chi tính theo số quyết toán của Quốc hội. Điều này là vì việc tính bội chi ngân sách theo quyết toán ngân sách có bao gồm cả các khoản thu, chi chuyển nguồn, thu kết dư ngân sách, thu huy động đầu tư, trong khi tính bội chi ngân sách trong dự toán ngân sách không bao gồm các khoản mục này.

Tiếp cận ở một khía cạnh khác là dựa vào cán cân ngân sách cơ bản. Khác với cán cân ngân sách tổng thể, cán cân ngân sách cơ bản sẽ không tính phần chi trả nợ. Cách tính này có hàm ý rằng, nếu bỏ qua gánh nặng trả nợ, chỉ tính thuần túy thu - chi ngân sách cho các hoạt động cơ bản của nhà nước, thì cán cân ngân sách của một quốc gia đạt thặng dư hay thâm hụt. Theo định nghĩa này, cán cân ngân sách cơ bản của Việt Nam không hẳn là quá căng thẳng cho đến những năm gần đây.

Tính toán của tác giả cho thấy, bội chi ngân sách của Việt Nam sẽ giảm đáng kể, thậm chí là thặng dư nhẹ trong nhiều năm. Cho đến năm 2011, trừ một vài năm có thâm hụt nhẹ, cán cân ngân sách cơ bản của Việt Nam đạt thặng dư từ 0,5% cho đến gần 2% GDP. Từ năm 2012, tình hình có vẻ trở nên căng thẳng thật sự khi ngay cả cán cân ngân sách cơ bản cũng bị thâm hụt nặng nề. Tính bình quân giai đoạn 2003-2015, cán cân ngân sách cơ bản chỉ thâm hụt khoảng 0,4% GDP trong khi thâm hụt tổng thể lên đến 5,5% GDP.

Điều này cho thấy rằng: (i) nghĩa vụ trả nợ công mỗi năm đang lấy đi một phần đáng kể chiếc bánh ngân sách quốc gia; (ii) nếu bỏ qua gánh nặng trả nợ hiện tại, Việt Nam hoàn toàn có thể nỗ lực để thu hẹp dần thâm hụt ngân sách, thậm chí có thể đạt được cân bằng và thặng dư nhẹ.

Hàm ý đối với Việt Nam là có một điều không thể và một điều có thể. Điều không thể là, dù muốn dù không, Việt Nam vẫn phải tiếp tục trả nợ cho những gì đã vay trước đây. Điều có thể là, chỉ là muốn hay không, Việt Nam có thể duy trì được trạng thái cân bằng của cán cân cơ bản để không làm phát sinh nghĩa vụ nợ mới. Điều này tùy thuộc vào kỷ luật tài khóa được tuân thủ như thế nào!n

(*) Đại học Fulbright Việt Nam